集中化

很多人认为有了三大法，规范行政执法活动的任务就基本完成。

由上可见，与私人财产所有权因为公共利益需要而受到国家的外在限制不同，宪法对国家所有权所施加的限制，是这个国家的人民对自己的政府所施加的限制，本质上属于内在限制，是主人对仆人所施加的限制，涉及仆人在代表主人行使所有权时应对主人负何种义务以及如何使这种义务得到切实履行的问题，不仅属于法律问题，更属于政治问题。虽然马克思批评了法国小资产阶级社会主义者普鲁东的许多主张，但是两人对自我所有权的批判却是一致的。

长江虽属国有，但国家也不能任意将长江改道，或者将长江水全部截流，或者将长江的水全部调往北方，而全然不顾长江两岸居民的生活用水、航道用水、水生动植物保护用水等的需要。美国佛罗里达州的法律之所以规定州对主权领土范围内已被抛弃的无主埋藏物、文物、古迹等具有科学历史研究价值或对公众有益的东西享有所有权，并授权档案历史委员会行使该权利，[2]实际上是出于管理和保护这些无主物的目的。如果只让一部分人利用土地和自然资源，而其他人没有这样的机会，同样属于对土地和自然资源的不合理利用。[9]张千帆：《西方宪政体系》上册，中国政法大学出版社2004年版，第549页。[2]2FLA.STAT.§267.061(1)(b)(1967). [3]Joseph L. Sax, The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law: Effective Judicial Intervention, Michigan Law Review, vol.68，1970， pp.484-485. [4]蔡定剑：《宪法精神》，法律出版社2004年版，第168页。

因此，宪法上的国家所有权只是确认政府有一种对国有土地、自然资源和财产上的利益进行初始分配的资格。只有这样，国家所有权才可能不再是一个神话。在内容和效力上，资源利用权也缺乏传统物权那种具有高度意志自主色彩的绝对支配性，而主要体现为一种依法利用权——在合法范围内按照资源物的自然属性进行合理使用，在用途、方式、处分等方面受到更多限制。

那么，国家可否拥有资源物，成立作为民事权利的资源物国家所有权呢？要准确回答这一问题，必须区别使用概念的层次和语境。更何况，对于许多具有经济学意义上的公共物品属性的自然资源而言，(38)公众根据需要取用本身就是宪法要求国家予以保障的合理利用的体现。除非法律另有规定，否则这种权利一经产生，即具有物权属性，可对抗他人及转让。程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期，第175页。

实践中森林、山岭、水库、河流等被政府承包给私人后，因排斥公众合理利用而引发社会冲突的现象屡见不鲜。(4)如何保证权力正当行使，即权力行使的制约和监督，包括管理责任以及公众的知情、参与、监督、诉讼等权利。

(46)从传统物权角度来看，似乎是公众侵犯了承包人的权利，实则未必。当然，我们不能否认资源国家所有权与作为社会主义经济制度之基础的公有制之间的手段—目的关系。相对于一般事务，资源领域国家主权的积极行使更需宪法的规范，其原因主要有两点：一是自然资源的价值天赋性。正如诸多论者指出的，按此逻辑，如果宪法第9条是基本权利条款的话，国家所有权就成了国家防御国家或自己对抗自己之权，岂不荒谬？虽然有学者认为，国家未必不可以成为基本权利主体，但其举的可能受到国家侵害因而应当享有基本权利的实例，却是有民事主体资格的法人而非国家。

(21)分别为美国学者霍菲尔德、英国学者奥诺里和法官麦克白的理论。(39)这并不意味着只能自用而不能转让获利，如渔民捕鱼、山民采药、猎人捕猎、牧民放牧等，通过转让资源产品获得其他生活品是其基本生存方式，只要不过量，没有明显暴利，均属合理。国家或上级通过组织、人事、奖惩、任免、调动等非财产手段控制着公共法人意志的形成者——行政首长、单位负责人或董事会成员，通过他们向公共法人注入国家意志，并通过贯彻了这种共同意志的法人行为来实现国家的支配意图。事实上，公共法人的财产支配要受到国家或其上级的控制和影响。

这一方面拓宽了理论视野和可选方案的范围，另一方面又导致研究的过于开放而影响有效交流及共识。而美国的国家类似说则需要把侵害宪法权利的私人行为视同为政府行为，理论上仍然没有超出国家—个人的二元框架。

我国宪法第2条第1款中华人民共和国的一切权力属于人民，第5条第3款一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，清楚表明了这种关系。这种补偿，是对个人为公益所付出代价的弥补，不同于民事赔偿。

对那些公益性强或者日益稀缺的重要资源，必要时发达国家也会通过立法将其收归国有或采取以国有为基础的干预举措，(36)在法律实践中发展出的公物、公共信托等理论制度，也在实际上发挥着与资源国家所有权类似的功能。作为一种全民所有的公共财产，社会主体对自然资源在合理范围内进行利用，不仅不与国家所有相违背，而且正是国家所有，即全民所有的要求和体现。(46)典型案例，如号称中国首个全流域承包的温州楠溪江承包案，因承包人与流域沿线居民的利益冲突而宣告失败。对于国家专有的战略资源，权利获取时是否有偿并不重要，但收益必须主要甚至全部上缴国库，用于公益事业和公共支出，由全民共享。(53)而严格区分主权与私利之间的界限，禁止以主权侵害私利的主权学说，构成了近现代国家主权理论的基础。第2款则为资源立法权的行使施加了实质指引和约束，即须以保障自然资源的合理利用为目标和限度。

(51)国有私物与国有公物中的国有是就宪法层面而言的，而私与公是就民法层面而言的，二者在宪法层面均属于国家所有，但民事权利状态有根本差异，从而影响法律责任及救济形式，具有重要实践意义。其要点在于：(1)客体是具体、实在、可特定化或至少在观念上能分割的资源物。

澳大利亚规定水资源归州政府所有。(44)参见前引①，巩固文，第27页。

作为国家对于公共资源的一种公权性支配，资源国家所有权的实质是对资源利用的积极干预权，内容在于保障自然资源的合理利用，通过立法、行政和司法加以行使，并为这三种权力施加规范与限制。(一)从规范性质来看，资源国家所有权为国家对资源利用的积极干预之权。

有关污染排放控制的管制举措也被视为环境容量资源国有化的体现，如美国对大气排污的总量控制和指标分配就被认为实质上是把空气作为国有财产来对待。首先，从客体角度来看，该条表明除列举的少数可归集体所有者之外，一切自然资源都属于国家所有。资源一旦被分割成特定部分为具体主体所合法支配，就具有了民法上的物的含义，此时利用者的支配或交易要想取得合法效力，就须遵循物权法、合同法等民法规范，但国家仍保留有管制权力。另外，民法所有权处理的是平等、独立的民事主体之间的关系，在不违法、不侵犯他人权利的情况下只需考虑和维护权利人的自我意志，这一意志因民事主体本身的具体、实在性而相对明确，不需其他法律机制的确认。

第二，权利获得并不必然有偿。⑨近年来，随着宪法研究的深入和法治实践的前行，这种不乏虚无色彩的宪法观已渐遭抛弃。

当不同权利发生冲突时，应考虑具体情形，按照全民利益最大化的要求灵活处理。民族解放运动同时也是一场关于资源控制权的回收运动。

如果是立法论或者哲学思考，则论者可以自由驰骋，甚至开宗立派。对此，他国经验固然重要，但只是揭示规律的佐证和可供选择的参考，不应成为理论解释和制度构建的原点，法律规定、理论逻辑和社会实效才是据以判断的关键。

另一方面，从中国社会整体尚处于现代化转型期，法治化程度有待提升，尤其同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题的现实来看，④解释的步子也要够大，不应过分拘泥于立法者原意和现实做法，尤其是实践中那些违背法理、实效不佳、应当被改革的做法。(28)一般认为，处分是所有权区别于其他物权而表征其作为所有权之存在的核心权能。在相关讨论中，笔者也感觉到，资源国家所有权公权化的必要性和基本内容尚未引起足够了解和关注。(47)在此方面，美国资源法中的撤回制度可资借鉴。

乌木案中，法院认为该案不属于行政诉讼受案范围的判断值得商榷。日常生活中在民法层面使用的国家所有权的本质是公共法人所有权，其并非严谨的法律概念，其成立须一系列条件支撑，范围较窄，其与宪法国家所有权的区别是划分国有私物与国有公物的前提。

自然资源归根到底是给社会成员使用的，国家所有的最终目的是社会成员的更好利用。尤其对于那些具有公共物品性质的资源以及具有较高技术要求的资源，个人朴素的自利本能并不足以为资源利用的高效提供充分保证，更难保公平和社会效益。

无论国家的公益动机多么强烈，其毕竟不能亲自利用资源而只能由具体社会成员——无论是国家机关还是普通公民——去实际支配。周永坤：《绝对主权理论的兴衰——〈论主权〉中译本序言》，《法治论丛》2009年第2期，第144页。